几乎与住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)向全社会通报督办9起违反规划案件同步,关于城乡规划督察制度的顶层设计正在紧锣密鼓地展开。如果一切顺利,住建部牵头负责管理的城乡规划督察的权力,将得到从根本上的强化。 
    这很可能会逐渐改变目前城乡规划督察工作“人员以聘任为主”的格局,从而形成独立、职能明确的督察权力体系。从而对目前以地方政府为主体之一的规划违法违规行为,进行监督和处理。不过,目前这一切尚无定论。 
    在此之前,为落实“最严格的土地管理制度”,经国务院批准,设立了国家土地督察制度,以独立行使督察权为基本构架,对地方土地违法违规问题进行督察,收到了极大的成效。
    强化督察
    “目前,我们已经向全国103个城市派驻了107名城乡规划督察员,对城乡规划的实施情况进行督察。”6月15日,住建部稽查办主任王早生向《中国经营报》记者表示,过去一年时间,住建部集中力量开展了对城乡规划和建设过程中,违反规划行为的处理和处罚力度。 
    根据住建部的通报,共有9起案件因违反规划而被住建部查处,并责令地方住房和城乡建设厅限期处理,在三个月内对涉事当事方、责任人做出处理,涉及违法的,应移交司法机关。这是住建部首次以挂牌督办的方式,对违反城乡规划的案件进行处理。 
    王早生所言的“规划”,是城市发展总体规划。所谓城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特 点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署 和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段,也是城市建设和管理的依据。 
    按照当前《城乡规划法》的法律框架,城市发展总体 规划一经批准,必须“刚性执行”,任何政府、机构、企业等,不得突破已经批准的城市发展总体规划。不过,住建部城乡规划司司长孙安生表示,地方政府和开发 商常违反城市总体规划,修改规划。这使城市规划的刚性权威不断受到挑战。 
    2014年,住建部牵头开展了《城乡规划违法行为处分办法》(以下简称“办法”)贯彻落实专项检查。按照工作安排,共派出四个专项检查组,对8个省进行了检查,督促地方健全城乡规划领域廉政风险防控机制,严肃查处城乡规划违法违纪行为。
    权力来源
    目前,住建部对于城乡规划违法违规行为的发现和查处主要依靠两条路径:一是遥感卫星图斑;二是派驻地方的城乡规划督察员。其中前者对事实性违反城乡规划的建设行为进行发现查处;后者则在规划论证阶段和建设阶段,对于违反规划行为进行发现,并督促查处。 
    记者了解到,除北京、上海、天津、重庆四个直辖市外,住建部对规划由国务院批准的城市,都派驻了城乡规划督察员,对常住城市的规划实施进行日常监督巡查,并加强与相关部门的联动,共同对一些涉及多种违法行为的重点案件进行查处。 
    然而,“城乡规划督察员”制度需要面对一个相对尴尬的现实,即城乡规划督察员系由住建部聘任而来。据了解,聘任人员的来源主要有两个:一是各地方退职的领导 干部、专家等;二是部分仍在担任有关职务的地方领导、规划专家。在当前的城乡规划督察员中,第一种来源占据绝对主流。 
    “对于城乡规划督察员的履职、尽职,我们也是有详细的规定的,对于规划督察员也有督察机制,同时,在选人、用人的时候,我们也会充分识别城乡规划督察员的责任心和专业能力。”王早生向记者表示。
     不过,多位地方规划部门的内部人员均向记者反映,由于目前违反规划进行建设并造成较大负面影响的主体通常是地方政府和企业,城乡规划督察员通过聘任获得权力来源,难以与违法主体形成权力的对等,同时在一定程度上,更缺乏对地方政府的威慑力。 
    “本次挂牌督办的9起案件,都是在建设过程中,通过比照遥感卫星图斑等方式发现的。”王早生表示。而在肯定城乡规划督察员机制的同时,他也承认,这项制度确实有需要进一步完善和改进的地方。
    顶层设计
    有关城乡规划督察的顶层设计似乎正在面临十分良好的契机。2014年,《国家新型城镇化发展规划(2014~2020)》(以下简称《规划》)出台,将城乡规划的落实和执行,提高到了前所未有的高度。 
    其间,中共中央总书记、国家主席习近平批示指出,“规划严肃性不够,城市规划要保持连续性,不能政府一换届,规划就换届”;国务院总理李克强则明确指出, “不能换了一个领导就改一次规划,不能翻烧饼,瞎折腾”。正是在这样的背景下,城乡规划督察的顶层设计迎来时机。 
    王早生告诉记者,在 《规划》中,对城乡规划督察工作提出了新的要求。“规划”提出,健全国家城乡规划督察员制度,以规划强制性内容为重点,加强规划实施督察,对违反规划行为 进行事前事中监管。严格实行规划实施责任追究制度,加大对政府部门、开发主体、居民个人违法违规行为的责任追究和处罚力度。
    接近住建部的 权威人士告诉记者,有关顶层设计的工作,正在进行当中,但这已经不再是住建部一家能够说了算的事情。目前,尚未有最终定论。而为了加强规划执法的力度,住 建部联合监察部、人力资源和社会保障部联合出台了《城乡规划违法违纪行为处分办法》(以下简称《办法》)。 
    《办法》针对行政机关公务员,法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事管理活动的公务人员等发生规划违法违规行为时的责任认定和给予的处分做出了具体的规定。 
    在此之前,土地督察制度已经建立并运行起来。2004年,国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。 
    土地督察制度设立国家土地总督察1名,由国土资源部部长兼任;兼职副总督察1名,由国土资源部1名副部长兼任;专职副总督察(副部长级)1名。国家土地总督察、副总督察负责组织实施国家土地督察制度。 
    这被普遍视作城乡规划督察制度最为理想的未来。
资料 住建部通报9起违反城乡规划案件
    在通报的违法案件中,河北鼎邦房地产开发公司违法建设石家庄天颐佳苑项目,高度约50米,突破了机场净空高度36米的限制;邯郸市违反城市总体规划强制性内容及控制性详细规划,擅自将约5.5万平方米防护绿地改为居住用地,核发天福苑项目《建设用地规划许可证》。
    通报无锡市在城乡规划确定的建设用地范围以外为无锡山水创意产业有限公司核发拆迁企业安置用房项目《建设工程规划许可证》,占用土地约7.7万平方米;厦门 市将鼓浪屿-万石山国家级风景名胜区云顶岩南麓地块4.56万平方米出让给恒兴滨海置业有限责任公司,并将相邻的茂后水库及周边绿地10.24万平方米租 赁给该公司。
    除此以外,南昌市违反城市总体规划强制性内容审批钻石厂案,襄阳市突破城市总体规划建设用地范围违法建设光彩工业园案,贵阳 市违反城市总体规划强制性内容审批中铁阅山湖项目案,兰州市违反城市总体规划强制性内容建设兰东花园项目案,乌鲁木齐市违反城市总规强制性内容审批新疆农 业大学职工集资房项目案。